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盛毅:新一轮国有企业分类改革思路发凡

时间: 2017-07-21 22:13 录入者:刘峻源 来源:专家视点

关于国有企业分类改革的设想已提出多年,但迄今为止的改革,总体上仍然将国企作为同类对象看待,改革的方向是塑造完善的市场竞争主体,总体思路是建立现代公司体制,基本途径是完善法人治理结构。围绕这种设计建立的国有资产监管、公司产权和组织、经营者选拔考核和薪酬、企业用工和分配等体制机制,与非国有企业没有本质区别。按这种取向进行的改革,始终解决不了“所有者不到位”、“一股独大”、“内部人控制”、“国进民退”、“薪酬高低”等困惑且难以解决的问题。党的十八届三中全会提出,要“准确界定不同国有企业功能”,根据国有企业的不同性质实施分类监管和体制改革,这从根本上确立了深化国企改革的大方向。分类改革如何推进,对应的体制机制如何设计,有待深入研究。

一、国有企业分类改革的观点梳理

在分类上,有“两分法”、“三分法”、“两两分法”等。

两分法包括:可把国有企业分为竞争性企业和非竞争性企业。[1]国有经济结构调整将使国有企业向公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业集中。[2]或者按最基本的功能分为向社会提供产品和服务,同时具有弥补市场失灵、保障国家安全、体现国家战略、承担社会责任、促进资本积累等两大类功能。[3]由此可以分为商业性企业和兼有政策性功能的企业。其中,具有自然垄断特征的行业、提供重要公共产品和服务的行业、涉及国家安全的行业以及包括部分支柱产业和高新技术产业在内的国有企业,大体上属于兼有政策性功能的国有企业,除此之外的国有企业都应该属于商业性或者竞争性国有企业。[4]或者一类以承担国家目标为主,主要集中于事关国家安全和国计民生的领域,以及私人资本不愿进入或无力进入的可竞争性差的基础性产业,另一类不承担政策性目标,而以市场效率取向为主。[5]公益性国有企业主要是为弥补市场缺陷而存在,其所肩负的功能天然地不具有营利性,目标在于保证经济安全、国家安全和社会安定。有人认为,国有企业在本质上就是政府职能的延伸,是政府保障其经济政策得以实施和经济调控职能得以履行的重要手段和工具。营利性国有企业则不同,其主要在市场竞争性领域进行投资经营,在参与市场竞争时,是“以经济效益为指导”。[6]

“三分法”包括:根据企业使命和承担目标责任性质的不同,将国有企业分成公共政策性、特定功能性和一般商业性三种类型。公共政策性企业具有公共性或公益性,仅承担国家公益性或公共性政策目标而不承担商业功能。公共政策性国有企业,应该确保企业活动始终以社会公共利益为目标。一般商业性企业就是通常的竞争性国有企业。[7]类似的分类有垄断类、经营类与政策类三种。其中垄断类担负国资保值增值以外的社会功能要先于经济功能,一般不参与市场竞争;经营类国企追求盈利的经济功能要先于保值增值以外的社会目标;政策类国企是指兼顾保值增值的经济功能与社会功能的国有企业。[8]或者分为公益性、特定功能性和盈利性三类。公益性企业是指提供重要的公共产品和服务的行业的企业,包括教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、基础技术服务业等。特定功能性企业,主要是处于涉及国家经济安全的行业、支柱产业和高新技术产业的企业,包括军工、石油及天然气和高新技术产业等。盈利性企业处于竞争性行业(李锦,2013)。也可以分为涉及国民经济命脉的行业、战略竞争性行业和一般竞争性行业。涉及国家安全和国民经济命脉的行业重点突出公共服务性,战略竞争性行业在维护社会公共利益前提下兼顾收益,一般竞争性行业重点保障国资收益。[9]还可以从目标维度和经营维度将其分为公益性国有企业如公交、地铁、环卫等;合理垄断性国有企业,如输电、管道燃气、自来水、铁路运输等;竞争性国有企业。[10][11][12]公益性国企以提供公共产品为目标,由国家财政来支撑其运行。自然垄断性国企以提供准公共产品为宗旨,最大化满足公众基本需求,不以盈利为目的。竞争性国企处于竞争性行业,以追求利润最大化为目标。也可以分为国家安全类国有企业即关系国家安全、国家战略和国家核心利益的企业,公共保障类国有企业即承担政府公共服务目标以及政策性职能,也负责由政府提供公共产品和服务的项目或资金的管理与运作的企业,市场引导类国有企业即数量众多、经济属性更强的企业。[13]另一种分法是分为公益性国有企业、竞争性国有企业和介于两者之间的混合型国有企业。[14]

“两两分类”则是在分为竞争性和非竞争性,或者公益性和非公益两大类的基础上,将非竞争性或公益性再分为两类,如分为提供公共产品的非竞争性国有企业与处于基础产业和支柱产业地位的垄断性国有企业。[15]或者分为提供公共产品的单位和从事基础工业、基础设施的垄断性企业两大类。[16]

在西方国家,既有按市场竞争结构的分类,如垄断性和竞争性两类,也有按功能的分类,如承担特定任务、有战略利益和以投资者利益为主的纯商业性三类。还有按国家持股比重的分类,如政府直接管理、具有独立法人地位和公私合营三类。[17]但如果从政府设立国有资产的目的看,必须根据国有企业承担的功能来选择是采取垄断的组织形式还是竞争的组织形式,相应选择是采取国有独资、国有控股和参股。

关于如何推进分类改革,已有不少思路和设想。如应以是否负有特殊的社会功能来对国有企业进行分类改革。对少数负有特殊社会功能的企业,国家应制定专门规范此类国有企业行为的法律,将其纳入特殊企业的运行轨道;而大多数并不负有特殊社会功能的企业,则按一般企业进行改革(金碚,1999)。由各级政府直接所有、管理和经营的企业,相当于某个部门或机构,其特点是政企合一,不独立核算,无独立法人地位,以生产共用品为主,企业管理者由政府官员兼任或委派。政府主管部门决定企业的生产和投资计划,按政府预算提供拨款,规定其采购程序和方式,规定其雇员总额和工资福利的基本标准等。[18]国有资本加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。提供公共产品的企业宜选择国有国营模式,垄断性企业宜选择国有国控模式,竞争性大中型企业宜进行公司制改造,竞争性小型企业宜完全放开。[19]对于公益性企业,可以采用国有独资公司的形式,其收入和支出都要有严格的预算管理,对管理层考核的核心要求是能否很好地实现公共政策性目标。对于特定功能性企业,可以采用国有控股的公司制形式,对管理层的考核要以经济目标为主,同时也要对其提出社会效益的要求。对于一般盈利性企业,可以采用相对控股的公司制形式(李锦,2013)。对于要承担社会保障功能的公益性国有企业,能够引入竞争机制的行业尽可能放开,对于暂不具备放开条件的,改革可能将包括建立符合其功能特点的考核、评价体系以及强化行业监管的方式等;对于竞争性国有企业,按照“积极发展混合所有制经济”的方向,进一步推进股权多元化。[20]着力调整国有资本的“进退”关系,逐步形成公益性国企和竞争性国企并存的结构类型,并分别采取不同的改革路径和策略。[21]对于具有非竞争性和非排他性的公共产品和服务领域,要改组为资本运营公司;对处于自然垄断行业且具有规模报酬递增特征,而由国有企业继续控股经营的企业,则应实行以特许经营、政府监管为主要内容的改革;对于垄断行业应探索放开竞争性业务,形成混合所有制经济。[22]

二、分类改革的逻辑思路

实际上,在国有经济布局的战略性调整讨论中,就已有不少学者在探索分类改革的问题,有代表性的如董辅礽(1995)、杨瑞龙(1998)、金碚(1999)、张淑敏(2000)等。党的十八届三中全会之前,分类改革停留在按产业的重要程度、产业环节和规模的划分上,偏重于资本分布层面或市场结构层面的分类改革。如分为关系国计民生的重要产业和一般产业,处于上游的产业和下游的产业,大型国有企业和中小型国有企业,等等。根据类别不同,分别采取了“控制重要领域放开一般领域”、“管住上游放开下游”、“抓大放小”等改革方针和措施。

在一般市场经济体制国家,设立国有企业的目的,主要是为了弥补市场的缺陷,因此对国有企业分类,更偏重于管理视角。而在社会主义市场经济体制下,国有企业的使命更多,它不仅要承担弥补市场缺陷的功能,而且要承担保障国计民生的功能,还要直接和间接承担部分政府宏观调控的功能。既然国有企业承担着不同的功能,其运行的体制机制就应当有差别,主要按功能分类推进改革,就成为必然选择。

目前关于分类改革的讨论,至少在两个方面达成了一致:一是分类必须根据国有企业承担的功能进行,与过去按资本分布领域、市场结构和国有股权比例的分类有明显区别;二是承认公益类的国有企业与盈利性的国有企业,应当在体制机制上有差别,不能按同一模式进行改革和管理。然而,在划分的类型尤其是对不同类型国有企业改革的方向上,观点并不完全一致。国有企业究竟分为几类,不同类别的企业应当建立什么样的体制机制,目前存在着明显分岐。一是在分类上,除分为公益企业和盈利企业外,是否还需要设立特殊企业;二是在范围上,公益企业、特殊企业、盈利企业各自包括哪些领域;三是在目标上,公益企业和特殊企业是否需要兼顾保值增值,两类企业是否也有区别,公益企业是否也要有盈利目标,特殊企业是否要兼顾保障和盈利要求,盈利企业是否需要兼顾公益性或政府目标;四是在改革上,功能分类是仅仅为政府管理资产服务,还是以此为依据建立不同的企业体制机制。假如是前者,就会继续回到改革的老路上。假如是后者,就会在国有企业中出现多种体制和多种监管方式。如果这些基本的问题不理清楚,分类改革就难以破题。

对于国有企业如何分类,必须从国有企业设立的目的进行分析。建立国有企业是政府基于更好履行职能、弥补市场缺陷、加强宏观调控的需要,它具体表现在保障国家安全、提供公共产品、完善经济机制、服务特定目标等。在这方面,无论国家体制差别多大,都需要设立这类功能的企业来承担。从时间上看,战后许多西方国家的国有企业不仅分布在公益性领域,也大量分布在垄断领域,70年代后又普遍将具有盈利性的垄断企业通过私有化逐步退出;从不同国家看,瑞典、法国、日本、英国等设立的国企分布领域广、数量多,资产最高时占整个经营性资产的20%左右,瑞典一度达到50%;而美国、德国等设立的国企分布领域窄、数量少,资产最高时也仅占10%左右,最低的美国在3%以下,主要集中在基础设施、公用事业和科学技术研究、邮政等领域。即使在垄断性较强的电力、铁路等部门,美国的国有经济占比也只有25%左右。从分布领域的演变可以看出,在“二战”后的恢复时期,由于百废待兴,需要政府动员更多的资源投入基础设施建设,加快重要产业发展,因此国有经济分布的领域更宽一些,不仅广泛分布在公益性领域,也广泛分布在特殊性领域,也有不少分布在竞争性领域。大建设阶段结束后,国有经济效率不高的问题开始凸显,全面退出竞争性领域,成为国有经济布局调整的主要任务。我国正处于大建设阶段,由于市场经济体制不完善,再加上社会主义国家承担的功能更多,不仅需要有相当数量公益企业来履行政府职能,而且需要设立一些特殊企业,来承担政府阶段性、特定性或保障功能,同时还需要根据国有企业大量分布在竞争领域的现实,以及布局调整的要求,保留一定数量的盈利企业。因此从我国当前的实际出发,可以将国有企业分为公益企业、特殊企业、盈利企业三大类,在此基础上还可以分得更细,关键要看政府设定功能的需要。

对于各类企业应当包括的对象,由于政治、经济、文化、社会体制不同,或者发展的阶段不同,会存在一些差别。如法国认为公益企业包括公共卫生、教育、印刷、铸币、基础设施等,特殊企业包括核电、航天航空、国防军工以及邮政等,能源、交通运输等企业都划入盈利企业。我国尚处于经济快速发展期和市场成熟期。中国特色社会主义制度,需要立足自身现实去把握。综合各方面的认识,这里认为公益性企业一般分布在教育、医疗卫生、公共设施服务、社会福利保障、基础技术服务等领域,其产品具有“准公共产品”性质,这些企业不以盈利为目的,产品价格由政府制定。特殊企业一般分布在军工、电网、通信、石油及天然气、铁路、部分高速公路、少数战略性产业等领域,其产品关乎国家安全、生活和生产安全、长远发展,这些企业应兼顾公共目标和盈利目标,产品价格主要由国家制定。除此之外,都属于盈利企业。在三类企业中,公益企业的分布范围相对容易把握,特殊企业因为要服从政府的阶段性和特定目标任务,不仅分布范围不太确定,而且会不断随着政府的意图发生变化,因此容易将一般垄断性的盈利企业纳入。此外,特定功能在中央层面和地方层面也存在差别,使划分的标准同样具有不确定性。地方层面划分的特殊企业,因为只承担地方需要具有的特定功能,如果将其放在中央的层面看,可能纳入不到特殊企业范围。

对于不同类别的国有企业应当设立什么样的目标,现阶段存在的争议较大。其根源在于,凡是经营性的国有资本,都将保值作为底线,理论依据就是资本都具有逐利性,国有资本也必须盈利。于是,在国有企业的经营和考核中,一般要求公益企业的资本要实现保值,特殊企业的资本要实现保值和增值,盈利企业则要以追求利润甚至利润最大化为主要目标。这种国有资本经营体制,必然与国有企业应当承担的功能相左。困为同一个企业既要兼顾资本保值增值又要体现政府特定意图,不可能会没有冲突。当注重资本特性时,会强调盈利性;而当注重公益和保障功能时,又会强调非盈利性。正是这种根本矛盾的存在,使国有企业改革取向不断摇摆,难以跳出“控制力范围究竟该多大、经营者薪酬究竟如何定合理、所有者不到位导致的内部人控制如何解决”等怪圈。

从西方国家管理不同类型的国有企业方式看,对完全市场化或纯粹竞争性的国有企业,一般要求企业以财务回报为主要目标,而对于垄断性、承担特定任务或公共服务责任的国有企业,一般要求以服务社会需求目标为主,追求社会利益。[23]上海市关于国企改革的意见就指出,“竞争类国企”以经济效益最大化为主要目标;“功能类国企”以完成战略任务或重大专项任务为主要目标;“公共服务类国企”以确保城市稳定运行、实现社会效益为主要目标,并引入社会评价。

综合国内外实践看,科学的解决思路是:公益企业以提供公共服务为目标,不要求资本必须保值,这是政府履行职能应付出的代价;特殊企业在充分履行政府设定功能的前提下,可以考虑资本的保值增值,但不作为必要条件,有些企业甚至不要求其必须保值增值;盈利企业则以追求利润最大化为目的,在满足利润追求的前提下,可以利用其绝对或相对控股地位,带头尽社会责任。

对于不同类别的国有企业改革,应当根据承担不同功能后的运行特点进行。部分国家对不能仅用商业原则考量的部门,继续由国家全权管理;对属于商业活动范围但涉及国家战略利益的部门,继续由国家控制;对可以同私营企业竞争的部门,国家只是通过所拥有的股权,来影响企业的重大战略决策。[24]这些大的思路,值得借鉴。公益企业由于是非常特殊的企业,根本任务是提供“准公共产品”,可以说有资本属性但没有资本的逐利性,有市场化经营的要求但不一定非要建立竞争性体制,其管理体制机制设计,应当围绕能够有效督促企业完成责任目标进行,事业化的管理或者是模拟市场化的责任制管理,可能是最适合的模式,只要建立起完善的责任考核体系,适当引入市场机制,就可以保证企业经营目标的实现。特殊企业的改革,要看具体的对象进行分类改革。对于具有垄断地位的企业,由于其基本任务是保障某种特定功能,实现政府的一些特殊目标,仍然需要以实现设定功能和政策目标为前提,可以考虑有一定盈利,体制机制可以参照竞争性企业设计,但有的方面要有差别。尤其是保障特定功能和政策目标实现任务重的企业,产权的管理、经营者的选拔、企业的考核等,要与竞争性企业不同;对于短期效益不好而有利于长远,经济效益不好而综合效益好的企业,不一定非要有盈利,体制机制虽然按竞争性企业设计,但在许多方面与竞争性企业要有明显差别。西方国家对垄断或特定任务企业倾向于严格管理,对于商业化或市场化企业,倾向于赋予很强的自主经营权。在国有企业适用的法律形式方面,垄断性或特定任务企业,一般通过特定法律或归属政府部门来监管,对商业化或竞争性企业,均按照普通法来规定。[25]

三、分类改革的路径和办法

明确界定不同国有企业的功能是全面深化国企改革的逻辑起点,只有功能界定清楚之后,才能明确改革路径。[26]而分类改革是建立中国特色国有经济的必由之路,是实现国有经济功能、建立完善的国有资产管理体制和经营机制的根本保障。根据以上分类改革思路,深化国有企业改革可从如下方面着手。

(一)推动公益企业建立事业型经营管理体制

公益企业原则上由政府部门直接经营管理,经营体制仿照事业单位设计。因为无论从国有企业的目标定位,还是从国有企业的分类改革,以及两权的不完全分离特性看,政企分开本身就不是一个合理的目标取向。[27]在这类企业中,没有必要设立股东会和董事会,可实行经理负责制。经理由政府直接任免,并以合同形式规定其责任、权力和利益,明确任职的时间和考核的办法。副经理等高管由经理提名并报政府确认,与企业签定市场化聘用合同。员工招录则完全市场化。考虑到企业中的许多员工是在计划时期招录的,直接解除其国有身份有困难,因此可以考虑通过给予经济补偿或者签订有特定约束的服务合同来解决。企业经营的目标,紧紧围绕服务质量、服务成本、资本节约、技术和管理进步等设置,其考核既可以由管理公益产品的部门执行,也可以由服务对象选出的代表来执行。总经理的薪酬由政府部门根据各企业管理的任务轻重和难度系数确定,不与资本保值增值挂钩。经营设施的改善和资本金的补充,主要通过折旧、财政增加投入、其他盈利企业的利润转投入、出让国有资本等办法解决。其资本投入的预算,纳入到政府每年的财政预算中。凡涉及投资、贷款、管理组织机构调整、定价、员工薪酬变动等重大事项,由企业向政府主管部门报批。按这种路径和办法进行改革,需要注意两个大的问题:一是公益企业虽然从表面上重新回到国有国营轨道,但经营环境已经发生根本性变化,市场机制在生产要素配置中普遍发挥作用,公益企业的投资、生产成本控制、产品定价、销售等,必须遵循价值规律。二是责任制经营的指标确定和考核难度大,在信息不完全对称的情况下,经营者可能利用其掌握信息更充分的条件,与政府在责任目标、经营成本、投资等方面博弈,过去存在的服务态度和产品质量不好、资本和设施利用率不高、责任目标考核难以精准等问题,又会成为困扰。要看到这类弊端是事业经营模式的必然产物,对此要有正确的认识

(二)推动特殊企业建立兼顾盈利经营管理体制

虽然特殊企业的类型多、构成复杂,改革的取向更加多元化,科学把握的难度更大,但如果将这类企业限制在较小范围,监管的任务量不会太大。因此,对于主要承担安全和保障功能的企业,如国防军工、关乎长远发展的基础设施和战略性产业,以及盈利企业不愿投资的领域,体制机制既可以选择事业经营模式,也可以选择竞争性的经营模式。具体选择哪种经营模式,可视企业经营的具体领域和各级政府的监管任务确定。这类特殊企业的数量应当严格限制分布领域,如国家层面的重要军工企业,地方层面的重大基础设施投资企业,以及政府为适应长远发展需要而设立的特定企业。由于这类企业没有竞争,经营体制可以按事业法人设置,与公益企业基本相同,只是适当增加经营业绩的考核内容。这类企业必须在满足履行政府设定功能的前提下,追求有限度的保值增值,但前者要起决定性作用,具有“一票否决”权力。还有一类是自然垄断的企业,如电网、电信、邮电、地铁、供水、城市公交等,其基本特征是政府以特殊方式控制、承担一定政策目标,有一定经营自主权。这类企业一方面具有普遍服务性特征,要求将公益性目标摆到一定的位置上;另一方面,这些企业又具有普遍的商品性特征,要求适度追逐利润。考虑到这类企业有间接的竞争者,有的企业可以通过适当分拆和部分私有化,实行有限度的竞争,因此,经营体制原则上按竞争性企业设置,委托民间经营,政府对其经营行为有相应规制。由于规制制度不能解决企业内部无效率、关联费用增加、规制部门的自由裁决权和寻租成本的产生等问题,可以通过事业特许权竞争和区域间竞争,来创造竞争环境。此外,通过完善各种形式的承包责任制,明确责、权、利关系,完善政府部门与自然垄断企业经营责任合同,按实现责任目标的好坏进行奖惩,以及增加社会公众的评价,有利于促进企业将利润目标与公益目标更好地结合。在条件成熟时,尽可能将一些自然垄断企业的部分环节或者整个企业,通过招标方式吸引民营企业参与经营,其承担公益功能的项目,如限价低于成本、部分业务低价收费或不收费的部分,由政府直接或间接给予补贴解决。

(三)推动盈利企业建立完善的市场经营体制

盈利企业的经营目标是追求利润最大化,与一般市场主体没有区别,其改革方向就是建立现代公司制度。在讨论对这类企业的改革路径和办法前,要明确一个前提或基本方针,这就是在社会主义市场经济体制已经建立的条件下,逐步降低国有资本的比重,应当成为重要目标。因为国有企业面临的诸多矛盾,都发生在竞争性领域,尤其是发生在能够充分引入竞争的领域。各个国家的国有企业改革,虽然一直在围绕企业如何适应市场竞争需要调整体制机制,但始终不能从根本上解决这些矛盾。于是,西方国家在经过多种尝试后,普遍采取了大规模退出的办法。我国还处于追赶型发展阶段,需要在竞争领域中保留一定数量的国有企业,一方面辅助政府实现发展战略,另一方面为公益企业和特殊企业的资本积累提供财政支持。相应地,这类企业的改革,关键不是注重继续做大做强和提高比重,而是如何在改革中创造逐步退出的条件和机制。目前各省市出台的国有企业改革意见和实施办法,普遍偏重于建成一批大型企业集团,对国有资本如何有计划地从竞争领域中逐步退出,重视远远不够,需要有所调整。

盈利企业的产权体制和经营模式有多种,而国企的产权特点和应扮演的角色,决定了国企只能选择其中的某几种。第一,国有企业的使命与一般盈利企业不尽相同,应更多地采取控股的模式,有的直接采取国有独资形式。第二,国有企业的投资主体特殊,“三会”设置有自己的特点,独资公司没有必要设股东会和监事会,但为了加强监督,可以设外部监事或者监事会。第三,国有企业普遍规模较大,组织形式要以集团为主。根据这些特点,国有企业的经营重点应当放到资本经营上,这样既能够增强国有资本的控制力,也能够避免生产产品(服务)效率不高的问题,还能使资本在不同领域间灵活转移乃至退出。

现有关于推进混合所有制、员工持股等的改革思路,过去已经有许多探索,既有成功的经验,也有不成功的教训。如对国有独资企业进行股份制改造,尤其是改制为上市公司,吸引了大量私有企业、外商企业和个人投资者参与,实现了国有企业的股权多元化,成功迈出了国有企业改革的第一步。但是,如果推进股权多元化只是为了利用民间资本,解决资金来源不足,或者是为了满足由企业向公司转变的形式上需要,而不是作为国有资本退出的过渡路径,就必然会在资本如何进一步做大上做文章,其结果是在竞争领域中的国有资本比例始终居高不下,老的问题依然没办法根本解决。职工持股究竟是为国有资本退出作准备,还是作为激励手段,似乎意图不清楚,如果是后者,过去的实践已经证明,职工持股比例较小,激励作用不大。如果是前者,国有资本又没有条件退出。

国有独资公司的资本经营,由政府或者授权的部门聘任经理负责,并与聘任主体签订以资本收益为主要目标的合同。经理薪酬标准参照市场同类企业确定。对于资本经营公司投资的股权多元化企业,则根据股权比例派出产权代表参与经营,其做法与一般竞争性企业一样。员工的聘用、工资等应完全市场化。


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【来源】 改革


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