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盛毅:对当前深化经济体制改革的若干思考

时间: 2017-08-11 21:25 录入者:刘峻源 来源:专家视点

较长一段时间以来,尽管我国经济体制改革任务年年有安排,但改革的进展和成效并没有得到普遍认可,对经济体制改革“停滞不前”甚至“倒退”的指责越来越多。出现这种局面,既有改革难度加大的阶段性原因,也有体制不合理导致改革动力缺乏,还有部分主体维护既得利益形成的阻力。顺应深化经济体制改革呼声日益高涨的要求,党的十八大报告全文有20余处提及经济体制改革。报告在“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”一节中,率先就讲“全面深化经济体制改革”,明确指出深化改革是加快转变经济发展方式的关键。如何按照十八大精神深化经济体制改革,笔者有以下几点思考。

一、关于经济体制改革的目标

我国经济体制改革的目标,早在1992年召开的党的十四大就明确了,即建立社会主义市场经济体制。[1]1997年召开的党的十五大,再次明确要建立比较完善的社会主义市场经济体制。[2]应当说,自提出这一目标后,就一直没有改变过,这一点是很清楚的。我们在这里之所以提出这一问题,是因为有不少人对这一目标的内涵存在着不同的理解,由此导致我们在推进改革进程中的不停歇争论和反复。

社会主义市场经济体制的内涵和基本框架,在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中已有明确阐述,即:市场主体是以公有制为主体,多种经济成分共同发展;市场体系是全国统一开放的市场,促进资源的优化配置;宏观调控是转变政府管理经济的职能,建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系;收入分配制度是以按劳分配为主体,效率优先,兼顾公平;社会保障是建立多层次的社会保障制度,为城乡居民提供同我国国情相适应的保障体系。

从这个基本框架的描述可以看到,社会主义市场经济体制,应当是以市场配置资源为基础,在充分发挥市场机制作用下发挥公有制的主导、政府的调控、社会的保障等作用,而不是在所有领域、各个环节都要发挥公有制主体作用和政府的主导作用。但在实践中,我们常常将公有制的主体地位理解为在所有领域都可以体现甚至必须体现,因此只要政府认为需要在哪个领域占据主体,就可以利用政府拥有的资本实力并借助自己掌控的政策优势进入。最近几年在房地产业、能源和部分矿产开发、甚至象钢铁、化工、水泥一类的行业,也成为国有资本大量进入的领域。有人指出当前存在着“国进民退”现象,就是指在一些并不需要垄断甚至早就明确国有经济要退出的竞争性行业中,这几年国有资本所占比重不仅没有下降,还出现了上升的情况,国有垄断的范围有所扩大。在宏观调控上,政府介入的范围太宽,集中在各部门的资源分配权力太大。这些做法,已经直接或间接地限制了市场配置资源基础性作用的发挥,实际上是限制了市场机制的作用空间,与建立社会主义市场经济体制的目标相背离。正因为改革在经过35个年头后,似乎目标出现了偏差,所以吴敬琏在国际经济学会2011年第16届全球大会上指出,中国于20世纪末建立的市场经济体制仍很不完善,最主要的是政府对市场的控制和干预有不断强化之势,国有部门的垄断力量有不断扩大之势,这种“半统制、半市场”的经济体制难以为继。[3]十八大报告也明确指出:“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用。”

笔者认为,如果国有经济的扩大,只是近几年为应对国际金融危机和稳定经济增长而采取临时措施引起的,在改革过程中并不具有普遍性,一旦这种特殊时期结束,国有资本将会陆续退出,也许还能够理解和消除疑虑,继续沿着正确的方向推进。但如果是国有资本的一种逐利行为,更有甚者是部分群体基于自身利益而采取的行动,就值得深刻反思。当前深化经济体制改革,必须首先搞清楚这一问题,否则改革的路子就会走偏。

二、关于深化经济体制改革的动力

从2005年开始,国务院每年都会批转国家发展和改革委员会的《深化经济体制改革重点工作意见》,就当年的经济领域重点改革工作向社会予以公布,同时列出负责部门。但从实施的情况看,进展比较缓慢,再也看不到过去势如破竹般的推进速度和很快取得的明显效果,其面上的原因是中国经济体制改革已进入深水区,改革的难度越来越大,需要有更强的动力推动,深层次的原因则是推进改革的动力在减弱,形成共识和合力的情况越来越不易,再加上中国经济在人口红利、开放红利、资源红利、前期改革陆续释放的体制红利等多重红利叠加的推动下,一路“过关斩将”。至少在短期内,我们可以尽情地享受红利带来的高增长,谁也不愿意再去“啃骨头”和冒风险改革,深度挖掘体制的红利。

但是,享受现成红利的好时光总会有尽头,当我们不能再依赖上述红利时,就必须思变了。当前,传统的经济发展方式面临的挑战越来越严峻,我国要全面建成小康社会,要从中等收入国家进入高收入国家行列,靠粗放型的经济增长模式不仅不能实现,还可能因增长乏力而掉入“中等收入陷阱”。转变经济发展方式,面临的最大障碍是体制机制。由于近年来改革步伐的放缓甚至在某些方面的停顿,已经累积了不少矛盾,所以国务院常务会议研究部署2012年深化经济体制改革重点工作时指出,“我国经济体制改革仍处于攻坚克难的关键阶段”。实际上,无论是经济结构性问题,还是不同所有制企业公平竞争问题,抑或是收入分配不公问题,都必须用改革的办法去破解。温家宝视察广东时表示:“邓小平明确告诉我们,要坚持改革开放不动摇,不改革开放只能是死路一条。这些话我以为至今仍有强大的震撼力,而且有着巨大的指导意义”。

转变经济发展方式形成的“倒逼”机制,以及政府高层的大声疾呼,不一定就能够形成强劲改革动力。过去的几次大的改革之所以能够不断取得突破,基本上是在原有的体制无法持续的情况下出现的,是在上下取得共识的前提下取得突破的,是各级领导能够把自己的高度重视与基层的积极主动有机结合实现的。尤其是在基层形成的改革动力,只要有政府的支持,就容易出现燎原之势。最典型的是农村承包制的改革、企业扩大自主权的改革、中小企业的产权制度改革、以及生产资料价格、粮价和流通体制改革等。在没有出现这种情况之前,各方面难以形成改革共识,改革的动力自然不足。尽管有人认为在新时期新阶段,推进经济体制改革的动力至少有5个方面:党和政府完善社会主义市场经济体制的坚强决心和正确领导;亿万人民过上更加富裕全面的小康生活的民生诉求;贯彻落实科学发展观的客观要求。特别是要加快建立健全有利于转变经济发展方式的体制机制保障;建设社会主义和谐社会的战略任务,需要加快民生保障和公共服务领域的改革;经济全球化条件下,形成参与国际经济合作和竞争新优势的动力和压力。[4]但这些因素更多表明了动力产生的可能性而不具有必然性。

如何找到深化改革的动力,可以从多个层面分析。有人认为,我国经济体制改革的动力结构,利益需求是基础因素,主体的系统作用是实践因素,其他发挥协同作用的力量是助推因素,三者共同作用增强了整个改革动力系统的动能强度和动能释放力度。[5]我们现在来看现今3个方面的情况,就会清楚动力系统存在什么问题。首先,虽然利益需求是客观存在的,但不同群体的利益需求已经出现很大差异,有的群体之间的利益甚至在深化改革中存在此长彼消关系,有人认为现在的利益结构已经固化,既得利益集团盘根错节,不可能主动作任何退让,改革要追求“帕累托最优”的可能性变小。其次,由于存在认识上的分歧和利益上的不一致,推进改革很难达成系统的设计和一致的行动。第三,其他发挥协同作用的力量也在减弱,如持续的快速发展惯性掩盖了许多矛盾,国际市场需求疲软导致约束增多等,改革进展不大使一些人对改革渐渐地抱有一种怀疑甚至抵制态度。从“倒逼”机制看,无论是“中等收入陷阱”的威胁,还是资源环境的约束,抑或是扩内需稳增长的需要,有的涉及长远,有的关乎全局,对任何主体都形不成短期的、直接的紧迫压力。在这种情况下,如果政府缺乏主动改革的精神和巨大的勇气,很难形成较强的内生动力。

三、关于推进经济体制改革的主体

参与我国经济体制改革的主体,主要有中央政府、各级地方政府、国有企业、民营企业、城市居民。也有人将改革主体分为“中央、国家级和省级领导层级”、“市、县(市)领导层级”、“乡镇、村、园区、企事业单位和基层干部群众”三个层级,其中前两个层次代表了政府,因此可以将三层主体归结为政府与基层两个维度,即“三层二维”主体。[5]从改革实践看,虽然深化经济体制改革会触及到各个主体的利益,需要全员的积极参与和推进,但在不同的时期,各个主体应当发挥的作用,并不完全相同。在过去的改革中,农民、国有企业、城市居民一直走在改革前列,很多已经被证明是成功的改革探索,如农村家庭联产承包责任制、国有企业扩权改革、商品流通方式改革等,都是典型例子,各级政府在中间更多地扮演了指导和支持的角色,是“自下而上”的改革或者是“上下互动型改革”。但目前深化经济体制改革,一方面可能不会象过去那样,让各主体都能通过改革受益,多赢的“收益效应”已不存在。另一方面是当前面临的改革难题,基本上都与全局和长远相关,一般的主体没有能力推动这种改革。因此,很多人呼吁要有“顶层设计”,就是希望中央政府系统设计方案并直接推动改革,否则改革在不同主体“趋利避害”的多方博弈中将难以起步。

首先,就农村改革看,经营层面的改革已经基本完成了,现在面临的难题是土地制度、户籍制度、城市如何带动农村、种粮如何得到合理政策补偿一类的重大制度需不需要变革,如何进行变革的问题。在这些问题上,无论农民有无积极性,他们都无法或者没有能力去突破相关制度的限定,更不能创造深化改革的配套条件,而有限的改革探索根本无法深化下去。国务院批准成都和重庆进行统筹城乡综合配套改革实验,就是想将近年一些地方尤其是农民的积极改革探索,与政府统筹城乡的行动密切联系,实现“自下而上”和“自上而下”的结合,来突破面临的难关。应当说,这方面的改革之所以能够取得一定成效,就是与农民的积极参与和政府的全面统筹分不开的。鉴于与农村相关的改革,农民更多地只会受益,因此农民是积极主张改革的主体,只要政府顺应其要求,容易见到效果。

其次,就国有企业改革看,过去经营者和职工是最重要的推进主体之一,其原因就是不满意“大锅饭”的体制,迫切希望在经营上有自主权,能够充分发挥自身的作用。而目前的国有企业经过30多年的改革,基本上成为了资本规模大、垄断优势明显、已经组建为公司的“新型国企”,它们在经营上的自主权已经很大,尤其是在收入待遇上不比民营企业低。在许多行业中,经营者和职工的平均收入水平,甚至超过高收入的民营企业。在这种情况下,多数经营者和职工的改革要求,更多地体现在一般经营管理中,不会在触动体制和收入分配一类利益方面的改革有大动作,因为他们预期改革后获得的收益会减少。最典型的现象是过去担心经营者和职工收入低,留不住人才,尤其是对经营者,我们在年薪制、股权激励、政治荣誉等方面,曾经有过许多探索,根本目的是提高经营者收入。改革到今天,对经营者和职工收入低的担忧很少了,大量人才不是从这些企业流出,而是想方设法进入。显然,经营者和职工已经从主动的改革者退位到被动的改革者,由当初改革的积极力量转变为保守力量。

第三,民营企业、城市居民和非国有企业职工普遍强烈要求推进改革,是因为民营企业希望通过改革形成更加有利的发展环境,破除行业垄断和进入门槛限制,获得更加公平的市场竞争地位,解决融资难、税收负担不公平、资源价格不合理、市场不规范、行政服务质量不高等问题。城市居民和非国有企业职工希望通过改革打破不合理的分配格局,缩小同垄断行业、特殊阶层之间的收入落差;通过改革获得平等的就业、教育、社会保障等方面的权利。无论进行哪方面的经济体制改革,上述主体得到的利益一般会多于失去的利益,因此他们是改革的积极拥护者。但他们希望改革的领域,主要由各级政府和相关部门掌控,非这类主体的愿望和能力可以推进的。

第四,各级政府尤其是中央政府掌控着许多领域的改革大权,是本轮起关键作用的改革者。推动土地制度、国有资本经营制度的改革,不能再主要走“自下而上”的道路,投融资体制改革、重要生产资料价格改革、区域之间协调机制改革、政府职能转变等,更是直接掌握在中央政府手中,只有政府下定决心才能推动,“自上而下”为主应当成为主要思路。当然,将政府简化为一个主体看待,也存在很大问题。实际上在中央和地方各部门之间,客观上也存在着许多利益主体,存在着各主体利益一致和不一致的地方。任何一项改革,都可能使一些部门受益,又使一些部门受损。如果由部门来提出改革的方案,受损的部门必然会反对。基于这种现实,当前推进经济体制改革的顶层设计,需要由最高层的政府机构来决定和推动,这也是本轮改革与过去存在很大差别的地方。

四、关于经济体制改革的重点领域

尽管当前许多领域都面临着深化经济体制改革的任务,但在改革的顺序和力度上,仍然存在差别。有人认为土地制度改革可能是再次启动全面改革的逻辑起点,其次是围绕实现共同富裕的分配制度改革,第三是国企改革和政企分开。[6]笔者很赞同土地制度、分配制度、国企改革、政企分开等方面的改革,仍然是当前最关键的环节,它们是建立社会主义市场经济体制的基础。如果微观层面的要素市场化、分配方式的市场化、参与主体的市场化等问题还没有解决,政府还把大量应当由市场来承担的功能攥在自己手中,“看不见的手”感觉不到在发挥作用,“看得见的手”却无处不在,我们如何能建立起市场经济体制。土地作为最重要的生产要素,目前只是部分进入了市场,现有的土地管理制度使政府有权力把农民的地拿过来变成自己的,不允许土地进入一级市场,以行政手段使用土地的情况比比皆是,农民手中的土地不能完全通过市场进行交易,也分享不到合理的市场收益,是当前存在的最大问题之一,它由此影响到整个地产市场、房产市场、资本市场等的完善。收入分配的市场化也是不完整的,垄断企业的数量太多和范围太宽,使占有相当比例的员工收入不能完全通过市场决定。至于重要资源的分配,更是行政手段控制的主要对象,价格甚至有时供应数量也由政府制定,市场化的程度并不高。国有企业在过去一直是改革的中心环节,目前从形式上看已经完成了由行政单位向市场主体过渡的过程,分布范围收窄,企业数量减少。中央企业减少到100家,而且有60%以上已经实现了公司制或者股份制改造;地方的情况也类似,资本更多地集中到政府投融资平台、资源性的产业、高速公路、铁路、港口、供水、能源等。但从实质上看,不少国有企业借助自己的垄断地位和与政府的特殊联系,既普遍进入市场经营,也大量借助政府力量,盈利时就说是参与市场竞争的结果,亏损时就归结为承担公共服务和政府调控任务。如此多企业始终游离于市场与行政之间,如何能够保证有正常的市场竞争秩序?

2012年初国务院常务会议确定的当前和今后一段时期深化经济体制改革的领域和关键环节中,就包括进一步转变政府职能,理顺政府与市场的关系,深化垄断行业改革、土地改革、收入分配改革等,说明这些方面的改革仍然是当前改革的重点。此外,财税体制、投资体制、要素价格、资本市场、社会保障制度等方面的改革也要加快推进。

显然,当前的经济体制改革,仍然不是局部改革而是全面改革,不是简单对某些环节作一些修补完善而需要取得新的突破,不只是在微观层面展开而是宏微观要同时推进。其中涉及到建立市场经济体制基础性的改革,不仅要加大力度和进度,而且要理清思路,突破各种利益集团的阻挠和意识障碍。如对国有企业的改革,必须下大的决心进行分类改革,在大幅度缩小国有经济布局范围的前提下,将国有企业分为盈利性企业和非盈利性企业。对盈利性企业,必须按照一般市场主体的要求进行改革,而且要在数量上大幅度减少。对非盈利性企业,企业的经营机制和政府对企业的管理办法要改变,不能让这些企业既享有市场待遇又享受政府帮助。深化垄断行业改革,根本措施是放宽市场准入,推进投资主体和产权多元化。深化收入分配制度改革,重点要严格规范职务消费,完善国有企收入分配规则和监管机制,控制和调节垄断性行业收入水平。深化要素价格改革,重点要使水、电、煤、石油、天然气等基础产品和土地等生产要素的价格进一步市场化。同时,金融体系不完善,也是当前制约市场发育的突出问题。民营企业不找银行而求助政府,不找正轨金融机构而找“地下金融”,反映了现有金融机构对民营企业的服务远不尽如人意,稳步发展多种所有制的金融机构,稳步推进利率市场化改革,将有助于改革的深化。

注释:

①温家宝广东重提邓小平讲话:不改革死路一条,中新网2月5日电。

参考文献:

[1] 江泽民.加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利———在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告[EB/OL].

http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697148.htm.

[2] 江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪———在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[J].学理论,1997,(10).

[3] 胡舒立,霍侃,杨哲宇.改革是怎样重启的———社会主义市场经济体制的由来[J].中国改革,2012,(12).

[4] 孔泾源.新时期推进经济体制改革动力有五方面[EB/OL].

http://news.163.com/08/1106/10/4Q2ESTR0000120GU.html.

[5][6] 周荣华,吴勇.论中国经济体制改革的动力构成及其释放途径[EB/OL].中国改革论坛网,2012-07-16.

[7] 华生.中国改革做对的和没做的[M].北京:东方出版社,2012.

【来源】 经济体制改革


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