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张建清:长江中游城市群创新发展深度解析

时间: 2017-07-27 21:22 录入者:刘峻源 来源:专家视点

受国际金融危机影响,我国周边地缘政治和经济格局变动日益复杂化,国内经济也进入经济增速换档、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段。随着国际经济环境和国内经济支撑条件的改变,我国全球经济战略布局调整为以促进双向投资为重点的新一轮对外开放战略、以构筑全球贸易网络为重点的自贸区战略、以转型升级为重点的全球价值链战略、以利益共同体为重点的互联互通战略,提出了“一带一路”“21世纪海上丝绸之路”“上海自贸区”等国家战略。与此同时,长江经济带作为依托长江黄金水道绵延形成的横跨我国东中西三大不同类型区域、覆盖沿江11个省市的巨型经济带,凭借自然禀赋优势及经济带内以长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群为中心的集聚发展,已成为目前世界上人口最多、产业规模最大、城市体系最完整的流域,以及我国综合实力最强、战略支撑作用最大的区域之一,战略地位逐渐凸显。在此背景下,长江经济带将肩负重塑区域经济格局、支撑经济转型升级、推动区域协调发展、促进新型城镇化、完善区域开放格局和综合交通运输体系的重任。因此,“长江经济带”战略目标的实现,必须依托长江下游地区的三角城市群、中部地区的长江中游城市群以及上游地区的成渝城市群的一体化发展。而从长江经济带的全局发展来看,中游城市群的战略价值,主要体现在协调东中西发展、新型城镇化先行示范作用以及助力“一带一路”全面开放格局等多个层面。

长江经济带战略对长江中游城市群协同发展的诉求

长江中游城市群是长江经济带一体化发展的重要支点。根据陆大道的“点—轴开发”理论,当经济要素遵循“点—轴”理论集聚并发展到“点—轴—集聚区(城市集聚区或城市群)”时,会因集聚区更大的对外作用力沿“轴”向低级别的“点”和“轴”扩散,形成新的生产力,从而在“基础设施束”上形成产业集聚带。这是一个从区域不平衡向区域平衡发展的过程,亦是一体化的过程。分析当前长江经济带上的三大集聚区(城市群)可见:长三角城市群拥有资金、技术和人才优势;成渝城市群受西部大开发政策支持,经济增速近十年来长期远超全国经济总体增速;中游城市则相对松散,仍处于城市群发展的初期阶段,严重制约了长江经济带全流域一体化开发建设。按照“长江经济带”战略总体构想,长江经济带将建设成为具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带以及生态文明建设的先行示范带。要实现这一构想,其核心既是三大城市群强化区域互动合作畅通经济廊道的问题,也是长江经济带互联互通后反过来沿轴形成经济要素扩散刺激中部地区形成新的生产力和产业集聚带、加速崛起从而缩小区域差距的问题。由此看来,发展相对滞后且发展潜力最大的长江中游城市群是整个战略的重要支点。

长江中游城市群是国家区域战略布局的关键板块。从区域战略布局来看,长江经济带之所以能成为我国“T”型国土开发和区域经济布局中的一级重点经济带,一方面,其具有除海岸经济带以外的其他经济带所不能比拟的巨大发展潜力:其腹地几乎包括半个中国,其范围内资源丰富,农业、经济和技术基础雄厚,已经形成世界上最大的以水运为主的,包括铁路、高速公路、管道以及超高压输电等组成的具有超大能力的综合运输通道,而这很大程度上得益于深处内陆腹地尚未充分开发的中游城市群。长江中游城市群内三大城市圈呈品状分布,区位条件优越、资源禀赋充裕、水运交通发达、劳动力充足、产业基础雄厚、科教资源丰富,高新技术集聚,因此,在我国未来空间开发格局中具有举足轻重的战略地位和意义。另一方面,当前经济全球化过程中区域化趋势日益明显,发达国家和地区的区域战略(新贸易规则、新型贸易壁垒、人民币打压、自由贸易协定等)对长江经济带下游长三角地区发展形成的战略挤压逐渐加强,使得长三角地区不得不寻求更大区域范围内的资源统筹配置和市场诉求,这就内生要求长江中游城市群加快有序承接长三角地区产业转移,提升要素配置效率,激发内需市场和发展活力。

从区域规划内容来看,《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》和《长江中游城市群发展规划》等国家规划先后出台,着重强调了“长江经济带”战略下中游城市群协同发展的重点任务,从城乡统筹发展、基础设施互联互通、产业协调发展、生态文明共建、公共服务共享、深化对外开放等各个方面对实施促进中部地区崛起、全面深化改革开放和推进新型城镇化进行重点部署,实现了与长江经济带“沪汉蓉”“沪昆”两条发展主轴线的无缝对接(图1)。长江中游城市群作为近年来我国重大区域战略叠加板块,成为助推长江经济带战略,以及协同“一带一路”战略和“走出去”战略的重要战场。

长江中游城市群是推进新型城镇化的战略抓手。长江经济带约20%的国土面积承载了约占全国42%的人口,因此,承担着沿江生态环境防治及新型城镇化建设的重任。中游城市群与下游长三角区域面积相当、人口密度相对较低,但经济规模体量和对外作用力与后者相比差距明显(表1),这一方面表明中游城市群发育尚不成熟、人口向城镇集中相对滞后,另一方面也反映出长江中游城市群平均土地利用潜力和城镇空间优化的可能性大。长江中游城市群是全国主体功能区规划和新型城镇化规划所确定的重点区域,按照国家关于新型城镇化的指导意见,通过逐步消除城乡区域间户籍壁垒,促进人口有序流动、合理分布和社会融合,中游城市群常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率预计到2020年将分别提高到60%和45%。因此,长江中游城市群作为国家全方位深化改革开放和推进新型城镇化的试点,将走在战略前沿发挥先发优势:探索我国以往推行的以土地财政为主逐步推进的城镇化只注重城市建设而忽略产业支撑、公共服务和社会管理的配套建设而积累和暴露的一系列问题的合理解决方案,并在农业资源保护与开发、生态文明建设、城镇体系完善、农业转移人口市民化以及城乡一体化体制机制创新等方面先行改革,催生区域合作动力,带动巨大消费和投资需求,创造更多就业机会,同时分享改革释放的潜在红利。

长江经济带战略下的长江中游城市群发展现状及问题

2014年9月,国务院发布的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中指出,长江中游城市群要“增强武汉、长沙、南昌中心城市功能,促进三大城市组团之间的资源优势互补、产业分工协作、城市互动合作”。对长江经济带中游省市发展现状进行考察,不仅能深化对中游地区经济社会的动态认识,也有助于探索与上下游城市群形成区域一体化新体系、产业沿江集聚带和区域协调发展格局的实现路径。

人口与规模现状。长江中游①城市群广义上涵盖湖北、湖南、江西三省,规划范围内含31个市及部分县(区),土地面积约31.7万平方公里,分别占长江经济带和全国的15.5%和3.3%,人口约1.47亿,分别占长江经济带和全国的25.3%和10.9%。城镇化率55.5%,略高于长江经济带的53%,与全国水平基本持平。②长江中游城市群地处长江经济带中段,覆盖江汉平原、洞庭湖平原和鄱阳湖平原,地域相近、文化亲缘、区位交通优越、工农业发达、人口城镇密集、城市承载能力强,已分别形成武汉城市圈、环长株潭城市群和环鄱阳湖城市群等核心圈,但各省局限于各自的行政区划范围,发展方向和重点各自为政,省域空间布局缺乏统筹协调。

经济发展现状。从经济总量来看,2014年,长江经济带中部三省GDP超过7万亿元,人均GDP达41221元,其中长江中游城市群经济总量约6.06万亿元,分别约占长江经济带和全国的21.2%和9.52%,长江经济带中部省份对整个经济带及全国经济的拉动作用在逐步凸显。

从产业结构来看,2011年至2014年,三省均保持第三产业比例上升、第二产业比重下降的产业结构优化升级趋势,但与下游省份相比升级速度较慢(表2)。具体来看,湖北、湖南、江西第一产业比重小幅微降,稳定在11%~13%的区间内;江西省产业结构优化后劲尚显不足,第三产业占比增幅提高1.14个百分点后回落并表现出低迷;湖北、湖南两省产业结构优化速度大于江西省,其中湖北省2012年工业比重小幅上涨后快速下降,2014年环比下降达2.42个百分点,经历了一段时期的快速工业化进程后重点转向调结构,表现出强劲的经济发展动力。这可能得益于湖北先进制造业、现代服务业和战略性新兴产业基础和近年来的强势发展(表2)。

从产业空间布局来看,长江经济带中部省份已初步形成以武汉城市圈、环长株潭城市群和环鄱阳湖城市群为主体,以武汉、长沙、南昌为中心的产业和市场一体化发展态势,且通过产业分工和中心城市辐射带动作用,围绕三大中心城市形成梯级产业集群。具体到城市群内部,分析三大城市圈的泰尔指数发现,三大城市圈均从差距扩大迈向逐渐均衡阶段,环鄱阳湖城市群的泰尔指数维持在相对较高水平,表明江西省工业基础相对薄弱,仍处于各类要素向中心城市集聚的过程,经济增长对邻近珠三角地区产业转移的依赖度较高,经济增长的内生动力不足。此外,与长三角城市群相比,长江中游城市群对外市场分割程度明显高于长三角城市群,进而阻碍了各类资源要素的自由流入,这是抑制长江中游城市群经济快速发展的重要原因,因此,未来应加快长江下游长三角地区与中部省份之间的市场一体化进程。

城市体系建设现状。基础设施建设在加速推进。总体来看,各行政区划内基础设施建设总体水平较高、布局日趋合理、网络日益完善,但跨地区对接和共享程度较低,目前正加快建设省际铁路、高速公路、高等级航道、港口等区域一体化运输通道,未来将依托“沿江、沪昆和京广、京九、二七”两横三纵轴线,打造形成多中心、网路化发展的区域互联互通格局。沿江发展轴以长江黄金水道为依托,重点是增强武汉的辐射带动功能,提升宜昌、荆州、岳阳、鄂州、黄冈、咸宁、黄石、九江等沿江城市综合经济实力,优化产业分工协作,形成沿江产业转移和集聚带,助推与长三角和成渝等地区的联动发展。“沪昆”发展轴以“沪昆”高铁为依托,以长沙、南昌为中心,以上饶、鹰潭、景德镇、新余、宜春、萍乡、株洲、湘潭、娄底等城市为节点,重点发展和培育形成城镇集聚区,打通中游城市群东部和西南地区,成为连接上中下游地区的重要通道。“二广”发展轴以“二广”高速、焦柳铁路及蒙华铁路为依托,以襄阳、荆门、宜昌、荆州、常德、益阳、娄底等重要城市为节点,以各类高新区、开发区和承接产业转移园区为载体,重点发展特色产业和劳动密集型产业,深化区域合作,成为沟通北部湾经济区和中原经济区、关中—天水经济区等地区的纽带。京广发展轴以武汉、长沙为龙头,依托沿线孝感、咸宁、岳阳、株洲、衡阳等重要节点城市人力资源优势和产业基础,重点发展原材料、装备制造、高技术产业,培育形成我国重要的制造业基地,构建沟通京津冀、珠三角、中原经济区等地的重要通道。京九发展轴依托京九通道,发挥南昌、九江辐射带动作用,提升沿线麻城、蕲春、武穴、黄梅、德安、共青城、永修、丰城、樟树、新干、峡江等中小城镇的综合经济实力,立足特色资源优势,共同建设赣北、鄂东等地区的资源性产品生产及加工基地,成为联系京津冀、珠三角和海峡两岸等地区的重要通道。

基本公共服务差距不断扩大。受经济基础和财政保障水平等因素影响,长江中游城市群基本公共服务供给总体水平较低,群内三大城市圈之间相差较大:武汉城市圈的财政能力最强,其地方政府财政一般预算收入和支出均居于首位,分别比排名第三的环鄱阳湖城市群高出27.91和16.01个百分点。此外,三大城市圈的基本公共服务财政支出占比普遍不高,且对基本公共服务重视程度不一,武汉城市圈的基本公共服务占比财政支出比例最高,达60.92%,环长株潭城市群比例最低,仅41.34%。③

生态污染防治任重道远。2007年,国家批准成立长株潭城市群和武汉城市圈两个全国资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验区;2009年,《促进中部崛起规划》和《国家新型城镇化》再次对中部地区确保流域生态安全和粮食生产安全做出指示。2015年,《长江中游城市群发展规划》再次强调长江经济带中部省份发挥区位优势,加快转变经济发展方式、提升经济质量和竞争力,为推动全国体制改革和生态文明建设发挥示范和带动作用。近年来,三省利用政策契机,在优化国土空间开发格局、推行绿色循环低碳生产、生态文化建设、生态补偿机制、生态文明制度建设方面已取得实质性进展。总体来看,三省当前正处于工业化进程的中后期,工业化加速推进与资源环境约束的矛盾较为突出。前期投资拉动型、资源消耗型和传统工业主导的格局短期内难以改变,经济的外向度不高、科技创新能力不强、农业产业化较慢的问题没有突破,要素供给紧缺局面日益严峻,环境质量问题日益突出。中游城市群湖泊交织,沿江城镇繁多,生态污染防治面临的主要压力一是长江沿线环境压力,饮用水源区保护和工业用水区布局错乱,城市取水与排污矛盾突出;二是生态安全风险在加大,中游城市群作为打造沿江集聚产业带的重点地区,重化工业过度集聚和粗放低效的资源利用,一方面加大了生态环境治理难度、成本和周期,另一方面也人为增加了生态敏感区的保护难度。

长江中游城市群融入长江经济带一体化发展的主要问题

总体来看,长江中游地区经济活力远不及上、下游地区省份,区域间缺乏纵深经济合作;武汉、长沙、南昌等龙头城市的经济辐射和带动作用有限,城市群内经济联系不够紧密,除武汉城市圈与环长株潭城市群经济联系较为频繁和密切外,环鄱阳湖城市群与其他城市群相对薄弱;长江中游城市群内部各城市圈结构松散、行政分割严重,城市群内各城市间的竞争大于合作,没有真正形成合力。基础设施建设滞后、资源整合不充分、产业竞争力不足、环境保护不到位、制度创新滞后、地方政府“利己主义”严重等,是目前长江中游城市群区域内各省份之间协同发展存在的主要问题,也是长江中游城市群融入长江经济带一体化发展的主要障碍。究其原因,主要包括三个方面:

首先,刚性行政区划加剧了区域分割和产业同构。刚性行政区划加剧了中游城市群各省市在公共资源、招商引资项目、交通枢纽地位的过度竞争,强化了武汉、长沙、南昌等经济基础较好、竞争力较强地区的虹吸效应,进而提升了该地区的产业升级速度和就业水平,拉大了地区间经济差距。与此同时,不良竞争强化了行政干预和区域利益保护动机,加剧了地方封锁和市场垄断,造成三省之间彼此产品、资本、劳动力和信息资源市场分割,导致严重的产业同构和资源浪费现象。

其次,现有财政分权体制、户籍制度和政绩考核制度,加剧了地方政府在跨区域外溢性公共产品供给及生态治理等方面的投机心理,财政支出倾向于选择策略替代模式——即“搭便车”行为,导致长江中游城市群内跨区域公共品供给结构失衡和供给不足,沿江生态环境监管与治理效率低下;此外,管理制度差异和缺乏自觉履行共同治理协议的契约精神,强化了中游城市群在承接长三角土地密集和污染密集型产业转移过程中生态破坏和环境污染的负外部性,加剧了生态破坏与环境污染的泛区域化蔓延趋势,严重影响经济发展的可持续性。

第三,区域一体化合作和协调机制缺失。区域一体化合作机制的缺失,限制了要素资源的统筹规划、互补利用和自由流动,降低了要素效率;区域利益共享机制的缺失,则难以营造平等竞争的市场机制,无法建立全区域统一开放、公平竞争的共同市场,也就无法有效保障区域经济合作的可持续性和公平性,限制了区域一体化发展。

长江中游城市群融入长江经济带一体化发展的对策

作为内陆型城市群,崛起动力一是产业增长与城市分工,二是对外开放与区域合作。而在新时期创新驱动与全面开放背景下,资本动力弱化、政策红利减弱,中游城市群经济规模和质量的提升,重点应转向倚靠开放和区域合作,先围绕“武汉—长沙—南昌”三大核心点,通过同城化路径形成“点—圈—面”的协同和交互作用格局,打破传统城市之间的行政分割和保护主义限制,促进区域市场、产业、基础设施建设一体化,实现地域空间、产业结构、基础设施、管理制度等深度融合,将长江中游城市群打造成为功能突出、布局合理、结构优化、适度超前、平安绿色的增长极,与上下游城市群形成错位发展,再凭借区域发展轴线发挥增长极的“集聚—扩散”作用,有效减缓区域差距,形成与上下游互动发展的良性格局。

完善长江中游城市群协调发展机制。完善的体制机制可以为长江中游城市群与上下游城市群跨区域交流、谈判及仲裁提供平台,在保证各区域形势行政权力情况下,通过部分权利的让渡,实现区域性组织机构的统一调控,催生跨越行政壁垒的多元化合作,推动整个长江经济带一体化向更高层次发展。具体来说,在国家级区域层面,成立统筹对外开放和跨区域城市群合作的综合管理机构,建立区域协商议事机制以及与之匹配的法律保障体系和区域协同发展基金,统筹跨区域协同发展的税收政策、信息共享、争议处理等重大事项;在省际层面,构建跨省市城市分工合作机制和利益共享机制,解决经济一体化与行政区划冲突问题,处理地方政府无法解决的诸如基础设施建设、产业整合、生态环境保护、市场分割等问题,完善城市功能对接。在生态治理方面,学者秦尊文建议建立生态文明理念下的政绩考核机制、生态文明建设转移支付制度,建立并完善主要污染物排污权交易制度,推进政府绿色采购制度,将环境准则纳入采购模式。④

促进邻近区域城市同城化发展。完善基础设施建设并构建多样化交通网络,增加主线与干线之间联系度,加快构建城际交通网络和交通航道疏浚,重点是对跨行政区划的路线进行规划整合,实现国家、城际、城郊及城市内部各种交通方式的无缝对接;在交通设施硬件建设基础上,加快推进如通信体系等配套软件建设,构建区域信息一体化交通网络管理和共享平台,逐步推进长江中游城市群31县市交通、旅游、社保、医保等一卡通用,促进邻近区域城市同城化发展。

开展多层次跨区域产业合作。依照《长江中游城市群发展规划》的指导意见,基于比较优势和共同发展原则,打破行政区划,统筹规划三大城市圈的先进制造业和现代服务业产业集群,形成层次清晰、布局合理、功能定位明确的城市群形态;根据各地区资源禀赋、产业基础、资源环境承载能力和主体功能定位,建立区域内三大城市群的产业分工合作体系,分类整合周边城市资源,减少无序竞争,推动错位发展,形成产业互补和集约发展模式;通过政府政策制定、引导和协调,打破市场封锁和区域壁垒,培育形成市场一体化格局,优化区域投资环境,激发多层次跨区域合作,创造规模经济,提升区域整体社会福利和竞争力。


注释

①长江中游从湖北宜昌至江西湖口,流经湖南洞庭湖和江西鄱阳湖,是世界上淡水湖泊最多的地区之一。

②数据源自中国统计局:《中国城市统计年鉴》,统计数据截至2014年12月。

③数据源自《城市统计年鉴》,2013年。

④引自《权威专家解读〈长江中游城市群发展规划〉》,中国行政区划网,http://www.xzqh.org.cn。

【来源】 人民论坛·学术前沿


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